Когда вопрос о престолонаследии был решен и предмет суждения сановников, казалось, был исчерпан, — князь Дмитрий Голицын неожиданно высказал в собрании свою затаенную мысль. "Надо бы нам себе полегчить, — сказал он собранию, — так полегчить, чтоб воли прибавить... Надобно, написав, послать к ее величеству пункты". В таких выражениях была высказана Голицыным мысль об ограничении власти новой императрицы в пользу Верховного тайного совета. Еще в 1725 г., в минуту смерти Петра Великого, Голицын предлагал до совершеннолетия Петра II передать верховную власть в руки Сената и Екатерины. Теперь же он желал и при совершеннолетней государыне дать формальное участие во власти первому учреждению в Империи. Пять лет, прошедших со смерти Петра, показали Голицыну, что при дворе возможны временщики и фавориты, что при таком условии влияние принадлежит случайным людям, а не достойнейшим представителям высшей администрации и высшего дворянства. Действительнейшим средством против фаворитизма Голицын счел ограничение личной власти монарха Верх. тайн. советом, который в ту минуту имел характер аристократического по составу учреждения. Во время воцарения Анны в Совете были четверо Долгоруких, двое Голицыных, канцлер Головкин и Остерман; стало быть, из восьми лиц — шесть принадлежало к старой русской знати. Крупнейшим из них был сам Д. М. Голицын, он и взял на себя инициативу: назвал как кандидата на престол Анну Иоанновну, от которой не ждал противодействия своим планам, а когда ее избрали, то прямо поставил вопрос об ограничениях, или "пунктах".
Предложение Голицына удивило собрание: оно не вызвало протеста, но и не подверглось всестороннему обсуждению, а было принято сгоряча. "Пункты" ограничений были редактированы тут же и сообщены по секрету бывшим в ту ночь во дворце некоторым сановникам. Те отнеслись к "затейке" пассивно и разъехались. Наутро 19 января в Кремль, во дворец, были собраны "генералитет" и духовенство. На предложение об избрании Анны это собрание ответило сочувственно и на этом было распущено. А "верховники", уединясь, пересмотрели "пункты", дополнили их и составили письмо к герцогине Курляндской с извещением об избрании в императрицы и особый лист с условиями избрания. Письмо и условия повез в Митаву к Анне Вас. Лук. Долгорукий. Условия сводились к следующему: 1) императрица должна обещать не выходить замуж и не назначать себе наследника; 2) Верх. тайн. совет содержать всегда в восьми персонах и без его согласия не объявлять войны и не заключать мира; не налагать податей и не расходовать государственных доходов; не жаловать вотчин и не отнимать имения и чести у шляхетства; не жаловать никого в придворные и генеральные чины; 3) гвардии и всем прочим войскам быть в ведении Верх. тайн. совета, а не императрицы. Условия были редактированы так, как будто Анна давала их по своему почину.
"Все гарантии для восьми, а против восьми для остальных — где гарантии?" — замечает по поводу этих ограничительных пунктов С. М. Соловьев. "Боже сохрани, чтобы не сделалось вместо одного самодержавного государя десяти самовластных и сильных фамилий,— боязливо замечал современник Артемий Волынский, — так мы, шляхетство, совсем пропадем". То же думало прочее шляхетство, собранное во множестве в Москве по случаю пребывания там двора.
Когда по Москве распространился слух о тайных ограничениях в пользу Верх. тайн. совета, не только видное духовенство (Феофан Прокопович), не только государственные люди, не участвовавшие в "затейке" верховников, но и все среднее и низшее дворянство пришло в большое негодование на верховников. Смелый и ловкий Ягужинский успел тайно отправить из Москвы дворянина Сумарокова в Митаву к Анне с советом "не всему верить, что станут представлять" ей посланные от Верх. тайн. совета. Ягужинский, как говорят, действовал так поличным видам: он хотел ограничений, но не был принят в Верх. тайн. совет, за что и мстил верховникам. Его посланный был Долгоруким схвачен после того, как исполнил поручение в Митаве. Анна подписала ограничительные пункты, несмотря на предостережения Ягужинского; сам же он был арестован в Москве. Однако ему удалось своим советом возбудить в Анне подозрение, что пункты действительно не "от всего народу" привезли.
Ягужинский действовал в Митаве, шляхетство волновалось в Москве. Одни дворяне были против ограничений и желали просто перебить верховников; другие более или менее охотно мирились с совершившимся фактом отмены самодержавия, но возмущались новой формой власти — олигархической — и желали изменить ограничительные пункты так, чтобы дать и шляхетству участие во власти. По отзывам современников, возбуждение умов было чрезвычайное, тайные сборища носили страстный характер. Верховники, напуганные таким движением дворянства, думали сдержать его угрозами простому дворянству и уступками людям заметным, которых они ласкали и успокаивали обещаниями, что, как только будет получено согласие Анны, немедленно будут призваны все чины для обсуждения нового государственного устройства.